《财新周刊》2016年8月15日特别报道: 土地托管杠杆

【编者】当下，如何提高农业竞争力，是摆在中国农业面前的核心议题。不久前离任的原中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在今年全国“两会”期间表示，所谓的粮食安全问题，实际上已经转变为产业安全问题。目前，国内市场三大谷物价格比国外高出30%-50%，国内种粮成本还在抬升。同时，中国农业粗放的生产方式，已经令资源环境不堪重负。

提质增效，迫在眉睫，其背后则是一个更深远的课题——完成中国农业从传统农业到现代农业的转向，实现农业现代化。

讨论中国农业，绕不开“小农”这一基本国情。土地流转曾被寄予厚望，但目前地租上涨过快、雇工成本高等问题，导致大田作物规模不经济。如何实现农业现代化，尚是未完全破解的问题。

在各界对中国农业道路多有争论时，山东省供销系统探索以土地托管为切入点，以服务规模化为核心，向农业现代化迈进，是一个有益的尝试。通过土地托管，服务半径迅速扩至数万亩规模，避免以高成本的土地集中为扩张农业规模的惟一方式，将适合规模化的环节委托给服务组织，并使得生产和市场直接对接成为可能，找到一条适合当前国情的农业现代化道路。

2016年中央“一号文件”中，发展新型农业服务主体被置于和发展新型经营主体同等重要的位置。山东省供销系统正在探索这条道路。本刊聚焦于此，意在为中国农业现代化之途留一个记录。

6月25日，山东省高密市康庄为农服务中心的夏收工作结束了。5月中旬，康庄为农服务中心主任赵平就协同市供销社，开始安排夏收、夏播计划。按照与各村镇对接情况，今年夏收面积12070亩，中心利用大型机械，同时整合村庄农机力量，七天就收割完成，并基本同步播种。小麦收储后，直接供应给山东望乡食品有限公司。秋收玉米的销售也正在洽谈中。

康庄为农服务中心由高密市供销社系统领办，2015年6月投入运营，可接受合作社、家庭农场、涉农企业、农户等经营主体委托，托管耕地42000亩，提供耕、种、收、储、售、施肥、打药等农业生产关键环节或全过程的服务。

高密地处胶东半岛胶莱平原腹地，莫言笔下人口稠密的农业大县，同中国大部分地区一样，人多地少。现有130万亩耕地，农业人口56.6万，人均耕地2亩左右。但自2013年发展至今，全市供销社系统已建成15个为农服务中心，托管服务面积37.3万亩，占全市耕地面积的近30%，涉及小麦、玉米、土豆等多种作物。

在占地20亩的康庄为农服务中心，财新记者看到一派现代农业场景。投资千万元建的烘干塔和现代粮仓令人仿佛置身大农场，解决了农民发愁的粮食烘干和储存问题。仓库里放置着喷灌、大型拖拉机等先进农机设备。中心设有测土配方室，为农户测土配方智能配肥。为农服务中心还统购农资，并通过市社社属公司飞防队开展病虫害统防统治，和农业部门、农业科研机构合作，引进良种、良法，并和企业建立产业链合作。农业机械化、产业化、科技推广“最后一公里”，现代农业发展的关键关节打通。

成效显著。据山东省供销社统计，粮食烘干技术使小麦提前七天收获，玉米实现早种晚收，小麦、玉米亩均增产10%，且提高了品质；测土配方减少化肥用量15%-20%；“飞防”服务减少农药用量20%，提高效率300倍-600倍；推平垄背增加面积15%；发展订单农业提高了粮食售价。综合统计，每亩粮食作物可增产20%至30%，为农民增效400元至800元，经济作物可达1000元以上。按照山东省供销社规划，到2020年，将建立基本覆盖全省的为农服务中心网络，单个服务中心服务面积3万-5万亩。

山东的实践令许多政策界人士振奋。在中国人民大学教授刘守英等研究者看来，通过这样的社会化服务体系，使单环节或多环节的服务规模化，实现了中国小规模土地所有条件下，各生产要素的良好匹配，为“人多地少”资源禀赋下的农业现代化找到一条出路。

为破解中国农业提质增效难题，近几年，政策聚焦土地流转，着力于培养新型主体，发展适度规模经营。不过，单一搞土地流转的局限性也逐渐暴露。

据农业部统计，至2014年，农村承包地流转率从2010年的14.67%升到30.32%，速度不低，但中国农户规模仍非常小。2013年，经营面积10亩以下的农户占85.96%；10亩-30亩的占10.28%；超过100亩的仅占0.35%。即便2020年2.6亿农民工全部转移且把土地流转出去，农村人均耕地也不到5亩。

原中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文曾表示，纯粹靠扩大耕地经营规模实现规模经营，过程持续性非常长。日本花了很大代价，将土地经营规模扩大1倍，“2公顷的规模跟人家比什么？还是没法比。”土地流转还面临共性的地租成本高、管理困难等困惑。非粮化效应，亦令决策层担忧。

山东土地托管的壮大，使政策界看到了不扩张土地却有效实现规模报酬的办法。陈锡文称之为“以扩大服务规模这种形式来弥补土地经营规模的不足，用这个长板去补土地规模短板，从而实现现代化的农业生产方式”。

扩张速度很快。截至目前，山东省供销系统托管面积已达1720万亩（不含复种指数），占山东家庭承包耕地面积的近20%。山东邮政系统以及农民的农机合作社，也在开展托管服务，服务面积增长也非常迅速。

缘起汶上

这种全方位的土地托管服务，是山东地方供销社自救脱困的结果。

位于鲁西的济宁市汶上县供销社最早探出路子。受市场大潮冲击，汶上县供销社从计划经济时代的香饽饽，一落千丈，地位尴尬。

2008年12月，徐锋从乡镇调任县供销社主任时，供销社业务萎缩很厉害，基本靠收租赁费过日子，还有一堆历史包袱，光供销社员工就有5000多人。政府对供销社不抱期望，提出的最大要求是保持稳定。但他觉得，供销社网络遍布乡村，人财物健全，这么大一个机构，靠打压、推诿、搪塞维稳不是办法。

他开始思考供销社的出路。“开了很多会，经常开到晚上两三点。我说，日用品开不过夫妻店，卖农资比不上个体户。后来想到要把所有经营环节串起来，做单个农民、组织做不了的服务。”徐锋告诉财新记者。

他决定从农民最需要的服务着手。徐锋喜欢跟村民聊天。一个农妇跟他算账：小麦生产周期八个月，收入600元，两口子在浙江打工，一天挣300元，公司管吃住，一季麦子就是两天的收入。打工高收入和农地产出形成强烈对比，谁来种地、地怎么种成为普遍问题。

2010年9月，徐峰给三个基层社各配备一辆收割机，按每亩比市场价低10元的价格提供服务，一个礼拜收割了2000亩地，刨去人工、油、机器折旧成本，净赚3.4万元。农民不断提出要求：可不可以帮我打药？可不可以帮我浇地？供销社的土地托管就这样一步步发展起来。

2013年9月，汶上义桥镇为农服务中心建成，这是山东供销系统首个为农服务中心。中心占地22亩，服务周边约2万亩小麦和玉米田，总投资400余万元，县供销社和基层社分别占70%和30%股份。供销社开始提供全套服务。

中心花110万元购置两个烘干塔；花200多万元购置农机，主要买一家一户买不起的、先进的农机设备；花15万元配置了测土配方、智能配肥设备。中心并成为区域农业社会化服务的整合平台，和村两委合作，整合农村农机力量和剩余劳动力，成立30多个农机服务队，统筹开展农机服务。中心自购农机和统筹农村现有农机比例约在3：7。

“供销社统筹之后，农机合作社有活干，还有效率。如果分散经营，相邻的两户，可能分别找两家不同的农机手。”管理了几个农机服务队的寅寺镇村民何召彬说。作为流转了200多亩土地的大户，何召彬没有购置任何农机，“没必要买。”

汶上县供销社又和省社以及供销系统企业合作，形成更大的服务网络。汶上县供销社和烟台市农业生产资料总公司合资成立济宁烟农农业服务有限公司，统一采购农资，成本降低20%；依靠省社社有企业山东供销农业服务股份有限公司，开展“飞防”服务。2015年6月，山东省供销社和京东达成战略合作，电商网络也铺到汶上。

土地托管后，多家企业直接找上门。汶上县供销社和山东、北京等多家馒头加工厂合作，建立小麦基地。“农民不用管卖粮的问题。我们收上来，没几天企业就直接拉走了，价格比市场价还要高。”义桥镇为农服务中心负责人告诉财新记者。

托管服务分为“半托”菜单式服务以及“全托”保姆式服务。义桥镇为农服务中心“全托”的比例在六分之一。“‘全托’怕管不过来，产量下降。”一位服务人员说，主要是把适合机械化操作的环节委托出去，农民还是可以到地里从事力所能及的劳动。早期，为动员农民，供销社提供保底收入，现在农民认可后，就不再承诺，但为农民购买了补充农业保险。

目前，汶上县供销系统托管的耕地面积已经占耕地总面积的约三分之一。今年玉米市场价格可能进一步下跌，何召彬说，大户种田积极性下降，预计秋收之后，寅寺镇为农服务中心托管面积还可以增加8000亩至1万亩。他们也在考虑，在尊重农民意愿的前提下，适应市场需求调整种植结构。

多赢之举

服务网络建立后，多赢局面出现了，农民收入比流转土地还要高。汶上县供销社和村“两委”合作，把农民土地整合起来成立种植合作社，托管给服务中心。

徐锋给财新记者算了笔账。汶上当地土地流转价格在每亩1000元左右，通过土地托管，减去服务费，农民还可以收入1200元-1600元，比流转要高出好几百元。农民还是土地的主人，“农民外出打工，供销社给农民打工”。

托管的产量也普遍高于农民自己种，若是算综合效益则更高。小农户精耕细作本可以取得高产，但农村的现实条件已经不支持了。山东省供销社合作指导处处长肖锡章告诉财新记者，截至2012年底，山东全省58.4%的农村劳动力已经外出打工。21%的村劳动力转移达到70%，12%的村达到80%，少数达到90%，从事农业生产的多为留守老人和少数妇女。

同全国其他地方一样，这些劳动力受教育水平低，直接影响农业科技接受能力，限制了新品种、新技术的推广应用。同时，年龄大的返乡打工人员也缺乏种田技术和热情。“农民图便宜乱买农资、无心种地粗放管理等现象十分普遍。”何召彬说。

土地托管和发展新型经营主体并非对立。实际上，服务中心只接受集中成片的土地，大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业是服务中心的主要服务对象。目前义桥镇为农服务中心对新型经营主体的托管面积约到七成。

2014年，高密市众鑫农产品合作社理事长岳梦羲将经营又扩大了1000亩，达到2600亩，三分之一种蔬菜，其他种粮。用的人工却越来越少，只五六个长工。

2015年，岳梦羲将主要生产环节都委托出去。她告诉财新记者，以前1个人1天只能打20亩地，10个人才打200亩，都打完甚至要10天。管不过来就造成产量下降。托管后，产量增加约10%，每亩粮食成本下降200元左右。相对于农机合作社，供销社的服务便宜，“关键是全”。有了农业服务，再增加1000多亩也没有问题。

农业部门也看到好处。汶上县农业局局长王修忠告诉财新记者，原来传递政策靠大喇叭、开会，现在这些根本不管用。“不是最后一公里问题，而是这条路根本不通。”他表示，农业部门迫切需要建立更加快捷、实用的服务和政策传递渠道。

肖锡章说，农业部门的农技站搞技术服务有优势，但目前这种体制下发挥不出来，变成卖农资化肥的。进入土地托管这个体系，就可以发挥出技术服务力量。

土地托管也给供销社自己找到一条活路，每亩可获取150元左右的服务费。村里的农机队给供销社干活，虽然单价低，但活多总收入高。村集体也提升了收入，可以从合作社获取10%-20%的收益分成。2013年，山东省供销社通过开展土地托管实现了1.6亿元的利润，同时为村集体增收1230万元。

山东省委农工办副主任杨炳平告诉财新记者，山东60%的外出劳动力不出县，农忙时可利用早晚或节假日种地，部分农民“惜地”情结突出。靠大规模土地流转推进粮食生产的规模化经营，现阶段并不现实。土地托管无需支付地租，以低成本方式，快速扩大农业规模，实现从粗放管理向精细管理转变。

汶上县发展土地托管后，义桥镇房柳村农民刘金余就把家里的4亩地交给县供销社托管，上济南打工去了。

五年2000万亩

土地托管模式出现后，山东省供销社系统这个有30多万员工的大机构，有了发展方向。“有一段时间说不清供销社是干什么，有人说是卖化肥的。没人种地后，卖化肥怎么卖都成为问题。农民要求你弄到地里去。供销社要从卖商品向卖服务转变。”肖锡章说。

省社很快总结经验推广。2013年6月，山东省供销社理事会主任侯成君提出，以土地托管为切入点，推进现代农业服务规模化，并在汶上县召开了现代农业服务规模化现场会。山东省供销社首次提出服务规模化概念。当年10月10日-11日，全国供销合作社基层工作会议在济宁召开。12日，国务院副总理汪洋主持国务院专题会议，将服务规模化列入供销社改革发展总体思路。

在山东省委和省政府支持下，工作加速推开。当年12月，山东省省长郭树清主持召开省政府专题会议，研究供销社工作，决定在全省实施2000万亩土地托管五年规划。

截至目前，山东省供销系统托管面积达1720万亩（不含复种指数），比去年同期增加了约500万亩。其中全托管230万亩，建成和在建为农服务中心750处。按照规划，到2020年，全省将建成1500处为农服务中心，基本实现涉农乡镇全覆盖。

按照布局合理、规模适度、半径适宜、功能完备原则，山东省供销社又反复探索，总结出为农服务中心的一般模式：一般占地20亩左右，服务半径3公里，辐射面积3万-5万亩，形成“3公里土地托管服务圈”。这正好和山东省2001年乡镇合并前的行政区划基本吻合。服务中心按“前厅后院”式设计，前厅主要设置经营服务窗口，后院主要设置配套功能，打造为农民和各类农业经营主体提供“一站式”服务的平台，并希望将农业、农机、气象、金融等部门延伸网点进驻。

托管品种已经从大田作物延伸到经济作物。目前，经济作物托管面积占总托管面积的24%，品种达20多个。服务对象以适度规模主体为主攻方向。种粮大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业托管面积占65%。对于分散经营户，通过与村“两委”社村共建，组建土地股份合作社。

经济作物托管成效非常显著。据山东省供销社总结基层专业合作社提供的数据，棉花农户收益每亩可提高400元，服务主体收入137元；土豆农户收益提高800元，服务主体收入336元；花生农户收益提高505元，服务主体收入250元；西红柿农户收益提高2600元，服务主体收入200元；草莓农户收益提高收入15690元，托管收入300元。收益增加来自于成本降低、售价提高。

从全省来看，半托管模式占据近九成，经济作物全托管的更少。一位高密市供销社负责人告诉财新记者，服务中心主要干适合机械化、规模化的工作，以及粮食烘干、蔬菜水果冷链等单户不方便解决的问题。高密市张家庄为农服务中心投资1000万元建了储存土豆的冷库，支持当地的特色产业。

经山东省供销社测算，建一处规范的为农服务中心投资500万元，一般可争取各级政府和部门扶持资金150万元左右，需要自筹资金350万元。按服务2万亩，每亩最低纯收益100元测算，自筹资金回收周期约为1.75年。不过，如果购进大容量冷库、全自动粮仓等设备，投入将更高。

侯成君向财新记者表示，建1500个服务中心，只需要75亿元，“75亿把现代农业服务体系建立起来，太值了！”财政若多拿一点钱，还可以把运营成本降下来。

农协雏形？

中央党校三农问题研究中心副主任徐祥临等长久研究农民合作的学者，则从中看到在中国建立类似日韩农协的综合性农民合作体系的曙光。

如何将小农组织起来，对于中国“三农”而言，至关重要。专业合作社的道路对于小农来说难度很大，日韩综合性农协被认为更适合小农国家。“我在山东看到了新气象。山东供销社这套体系下面，像日本农民那样得到从生产到生活、从摇篮到坟墓服务的综合性合作，是可以做到的。”徐祥临2015年在高密参加研讨会时表示。

山东省供销社正试图把自己改造成一个为农服务的全方位多层次网络。“改造自我、服务农民”是2014年启动的新一轮全国供销社改革中，供销社打出的口号。

中央对供销社的定位是回归合作，回归“三农”，这和山东省供销社从自身探索中总结的经验是一致的。几经探索，山东省供销社也意识到，供销社的强项是组织农民。土地托管等尝试的成功，使供销社“为农服务”的定位现在不再停留于口号，而有了实践基础。

山东省供销社一方面推动基层为农服务中心回归农民主体，自下而上恢复合作性；一方面意图打通供销社系统各层级、各机构联系，并接入农村合作金融、流通、生活服务等功能，成为涉农部门的服务平台。“供销社最大的优势是网络。原来都是一个个点，现在关键要联起来。”山东省供销社副主任于庆峰说。

土地托管是切入点，各层级各有分工，相互协作。山东省供销社希望，通过这样一个社会化服务体系，能将服务规模化效益最大化。

肖锡章给财新记者举例说，如“飞防”服务，全省供销社系统有各类植保飞机450多架。山东整个病虫害发生周期 15天左右，完全可以集中全省统防统治资源作业。如果不统筹协作，可能一个地方忙不过来，一个地方有闲置。此外，农资采购、农产品流通等，也可以提高层级由省（市）社控股的龙头企业统一承担，降低成本。

为农服务中心还嫁接进金融功能。按照供销社综合改革以及山东农村合作金融全国性试点要求，山东省供销社正在系统内发展和规范合作金融。

服务延伸至生活领域。2010年，高密市醴泉供销社与翻身庄村委共同建设了翻身庄社区服务中心，提供超市、幼儿园、农家书屋、健身娱乐设施等生活服务；醴泉街道翻身庄社区便民服务大厅也入驻，成为社区农民一站式服务中心。

目前，一些为农服务中心还承担了农业部门统防统治等项目，气象等部门服务入驻。

为体现农民主体地位，山东省供销社要求，为农服务中心由乡镇农民合作社联合社控股。原则上，县级公司不超过30%，农民合作社联合社不低于70%。省社还在推动农民合作经济组织体系与供销社组织体系的融合，把联合社作为乡镇基层供销社自我改造主要方向，要求组建农民合作社联合社，供销社持股不超过20%。

高密市供销社已按照农民出资、农民参与、农民受益的模式，改造基层为农服务中心。位于高密城南15公里处胶河东岸的张家庄为农服务中心占地16亩，服务周边21个村5万亩耕地。注册资本360万元，联合社占70%，持股社员183人。联合社包括七个专业合作社，农民社员1213户。不过，实际上，供销社投入更高。一些高投入设备由供销社单独投资。

“把农民加进来是对的，我们搞这个就是为农民服务。”前述高密市供销社负责人说。

可复制，可推广

“过去地方搞农业现代化实际上是没有抓手的，现在有了。”当过地方干部的侯成君说，土地托管解决了包干到户后如何“统”的问题。

“土地托管”方式坚持了农户主体地位，农民对生产决策和结果负责，供销社通过托管服务实现农业规模报酬。在持续关注并参与山东省供销社土地托管实践的刘守英看来，中国农业现代化的关键是在小规模农户前提下，如何探索各个要素之间更好匹配，形成规模报酬，“服务规模化潜力很大”。

考虑到中国人多地少、农村人口转移仍然需要一个过程，中央一直强调适度规模经营。但山东托管数万亩的服务规模化，将中国农业的规模概念提升至另一个层级。

山东供销社系统之外，邮政系统以及农机合作社的土地托管也发展很快，成为全国土地托管服务最广的省份。作为农业部农地确权整省试点，山东农村土地承包经营权确权推进较快，2015年底基本完成确权，为土地托管推进提供了有利条件。河南、重庆等地亦依托农机合作社开展托管服务，效果积极。

不过，土地托管仍有许多障碍。国土部、农业部关于规模化粮食生产设施用地标准，是依据中央对土地流转“适度规模”要求划定，最多不能超过10亩。但山东省供销系统为农服务中心的用地需求多在20亩左右，今年6月7日，山东省供销社与国土资源厅联合发文推进为农服务中心建设用地管理工作，明确提出“每处为农服务中心建设用地规模原则上控制在20亩左右”，从而解决了制约为农服务中心建设的最大难题。

另一个关键问题是人才短缺。何召彬告诉财新记者，当地打药相当大的一部分仍然是人工操作，飞机不是最关键的因素，关键是“缺操作飞防的人员”。一些劳动力充分的家庭不愿意托管土地，土地合作社的组建并不是总能成功。

目前政策对服务主体的支持仍然不足，虽然2016年“一号文件”已经将农业服务主体放在与新型经营主体同等重要的位置，但相应的政策支持体系仍未建立。

从各地来看，短期内，土地托管对土地流转有一定的挤出效应。重庆市财政局在总结材料中表示，相继有农民把流转土地要回来托管。不过，中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉认为，长期托管的土地最终会流转。

山东省委农工办总结，土地托管避免了土地大规模流转中土地经营者成本极具上升、风险增大问题，但一般不涉及农田整理。没有农田水利等基础设施的再投入问题，更适用于平原等土地连片地区，在山区适用性较低。

供销社这个被寄予厚望的优势主体，要成为主力军，自我改造成一个真正的高效为农服务组织，仍需要解决机构性质、产权、内部利益关系、人员等一系列问题，并有赖于涉农部门的支持协作。但农口部门林立，“越往上整合难度越高。”一位山东省供销社人士表示。

山东省供销社找到了造血机制，但距离“大农政”对接“大农合”这一理想架构，仍然道阻且长。

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